Итак, предложения по изменению конституции Украины обрели официальную форму в виде законопроекта, поданного президентом Порошенко. Он зарегистрирован в Верховной раде вечером 1 июля. Согласно изменениям, в основном законе не будет никаких упоминаний о статусе «отдельных районов Донбасса».
За несколько дней до этого появлялся одобренный конституционной комиссией проект, где в тексте о переходных положениях Конституции отмечалось, что «особенности осуществления местного самоуправления в отдельных административно-территориальных единицах Донецкой и Луганской областей определяются законом об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей».
Однако в итоговом документе ничего подобного нет. Единственное упоминание о Донбассе содержится в пункте 8 переходных положений президентского законопроекта (но самого законопроекта, а не проекта Конституции!): «Особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом».
Эта на первый взгляд небольшая разница означает, что если проект президента принимается, то в Конституции ничего о Донбассе не будет. Ибо ее переходные положения — это ее составная часть, а переходные положения законопроекта — нет. Смысл же пункта 8 в том, что конституционная реформа не отменит закон «Об особенностях осуществления местного самоуправления….», срок действия которого должен истечь в сентябре 2017 года. То есть к моменту, когда предполагается реализовать ключевые положения децентрализации. Ведь, согласно проекту, областные и районные советы смогут формировать исполкомы не после местных выборов, намеченных на нынешний октябрь, а после выборов, которые должны пройти в октябре 2017 года.
Предполагается ли возможность продления действия упомянутого закона в рамках этой реформы? Сомневаюсь. Ибо, во-первых, его нормы не согласуются с нормами о правах регионов и органов местного самоуправления, которые предлагает установить Порошенко. Во-вторых, переходные положения любого акта потому и называются таковыми, что рассчитаны лишь на период перехода от старых правовых норм к новым.
Возможно, у правоведов окажется иное мнение по этому поводу, но в любом случае сейчас интересен другой вопрос: как отреагирует Запад, прежде всего его половина «нормандского квартета», на такую конституционную реформу на Украине? Найдет ли он после этого возможным исполнение Минских соглашений? Напомню, в пункте 11 Комплекса мер по их выполнению от 12 февраля записано: «Проведение конституционной реформы на Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой Конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов)». А в приложении к Комплексу мер эти особенности перечислены. Регламент же принятия конституции Украины таков, что если поправки в нее и будут приняты в конце этого года, то только в том виде, в каком их предварительно утвердят этим летом.
Да, 2 июля прозвучала информация: «В Париже (а именно в МИД Франции. – А.П.) нет уверенности в том, что реформа действительно соответствует Минским соглашениям от 12 февраля, ведь поправки в Конституцию Украины не предполагают предоставления специального статуса Донецку и Луганску». Однако когда речь идет о позиции европейских стран по Украине, в России часто выдают желаемое за действительное.
Ведь приведенные слова принадлежат журналисту, а официальное мнение, которое он приводит, звучит так: «Как неоднократно заявлял глава МИД Франции Лоран Фабиус, «в Минских соглашениях говорится о необходимости децентрализации и институциональных изменений для предоставления большей автономии территориям на востоке» Украины. Именно в этих рамках мы в настоящее время изучаем проект конституционной реформы, который должны рассмотреть украинские законодатели, — заявили в МИД Франции».
То есть документ на Кэ д´Орсе только изучают, но еще не истолковали. Кстати, и на сайте министерства, и в его Twitter, и в аккаунтах в соцсетях министра Лорана Фабиуса нет комментариев относительно украинской политреформы.
Не отрицаю, что в МИД Франции подобное говорили, однако европейские политики тщательно сортируют свои высказывания: одни рассчитаны на максимальный резонанс, другие конфиденциальны или предполагают малую огласку.
Так, якобы 3 июля и посол Германии в Киеве Кристоф Вайль на встрече с членами парламентского комитета по иностранным делам говорил: «Сепаратисты нарушают Минское соглашение, односторонне объявляя местные выборы, но и Украина нарушает это соглашение, не вводя статус Донбасса в Конституцию». Но если такие слова были произнесены, публичными они не стали. А в публичном пространстве налицо следующее. Если заявление Александра Захарченко от 2 июля о проведении выборов в ДНР сразу же осудили и министр иностранных дел ФРГ Франк-Вальтер Штайнмайер, и официальный представитель МИД Франции Рафаэль Надаль, то украинский законопроект об изменениях конституции на таком уровне до сих пор не комментировали.
Допустим, Штайнмайер и Фабиус этот небольшой текст до сих пор изучают. Но дипломатам рангом ниже, похоже, уже все ясно. Так, 1 июля постоянный заместитель посла Германии в Украине Аника Фельдгузен сказала, что «особенно удовлетворена» тем, как статус отдельных районов Донецкой и Луганской областей закреплен в переходных положениях Конституции».
В этом же ряду стоит и выступление главы европейского парламента Мартина Шульца в Верховной Раде 3 июля. В ней он призвал Украину «обеспечить реформы по децентрализации», но не делал никаких намеков на статус Донбасса. Что выглядит очень логично в контексте его речи, в которой проблемы трактовались так, как трактует их Киев: нынешний конфликт не внутренний, а украинско-российский, и Европа сопереживает страданиям своих близких соседей, ибо «гуманитарная ситуация в Восточной Украине и Крыму ужасна».
На очень высоком уровне было сказано, что примечание к Минскому соглашению, где идет речь о ключевых чертах особого статуса Донбасса, появилось в документе именно по настоянию Меркель и Олланда. В Берлине и Париже этого во всяком случае никогда публично не опровергали. Однако, чтобы понять логику европейцев, надо взглянуть на проблему под их углом зрения.
Когда подписывались как первое, так и второе Минское соглашение? В моменты военных неудач Украины. Правда, в Европе нередко считают, что Минск-2 во многом стал следствием рассмотрения в США вопроса о военной помощи украинской армии. Об этом прямо говорится в недавнем докладе главы мониторингового комитета ПАСЕ австрийца Штефана Шеннаха относительно аннулирования полномочий российской делегации. Однако Меркель и Олланд — политики другого уровня, нежели Шеннах. Они понимают, что только давить на Россию нельзя и соглашение должно учитывать главные пожелания обеих сторон конфликта.
Украине прежде всего нужно было прекращение огня, России и самопровозглашенным республикам — закрепленный в украинской Конституции особый статус Донбасса. Следовательно, для заинтересованности обеих сторон в соглашении в нем должно быть и то и другое. В таком контексте положение о конституционной реформе является для оппонентов Киева стимулом заключить перемирие. Чем подробнее будет расписан особый статус, тем стимул больше.
При этом и в Берлине, и в Париже видели, что когда бои после первого перемирия возобновились, масштаб неудач украинской армии оказался заметно меньше, чем в прошлом августе. Следовательно, они вправе были считать, что в ходе нового перемирия она может (в том числе и при помощи стран ЕС) настолько укрепиться, что возобновление полномасштабной войны будет невозможным. При таком подходе смысл пункта об особом конституционном статусе Донбасса — в содействии перемирию до того момента, когда гарантией прекращения огня станет боязнь демотивирующих потерь, а не какая-либо формальная договоренность.
Война в Донбассе европейцам не нужна. По крайней мере такая, где ассоциированная с ЕС Украина терпит неудачу. Но замороженный конфликт явно более предпочтителен, нежели автономный статус региона. Иначе бы Украине не стесняясь предлагали вслух боснийскую, македонскую или североирландскую модели.
Из того, что в конфиденциальных разговорах с украинскими коллегами европейские дипломаты и политики могут делать замечания Киеву по части выполнения Минских соглашений, отнюдь не следует, будто их замечания станут такими же публичными, каким было во времена Януковича осуждение заточения Юлии Тимошенко.
Скорее всего, эти непубличные замечания рассчитаны на комплекс экономических отношений Европы с Украиной: приватизация, кредиты, условия ведения бизнеса западными компаниями и т.д. Если Киев опасается, что европейцы не поддержат конституционную реформу, то, чтобы предотвратить такой сценарий, легче пойти им на уступки и во всех иных вопросах.
Однако публично осудить политику рожденной евромайданом власти Европа не может. Это показало изменение ее отношения к одному из самых резонансных решений Киева — закону о люстрации.
Так, в минувшем декабре Венецианская комиссия приняла критическое заключение о нем. Ей, в частности, не понравилось, во-первых, распространение люстрации на бывшую партноменклатуру через 25 лет после падения коммунистического режима, во-вторых, предусмотренная законом полная очистка всех ведомств от высокопоставленных чиновников Януковича.
По тогда озвученному мнению Венецианской комиссии, люстрация должна была «касаться только должностей, которые могут действительно представлять значительную угрозу для прав человека и демократии». Под этим имелась в виду в основном верхушка силовых ведомств, тогда как под люстрацию попали, например, руководители и замы госслужбы статистики, космического агентства, агентства по водным ресурсам и других подобных структур. Многие из них работали на этих должностях задолго до прихода к власти Януковича, а глава Госагентства по управлению зоной отчуждения вокруг Чернобыльской АЭС Владимир Холоша даже с 1992 года.
Однако Украина убедила Венецианскую комиссию квалифицировать это заключение как промежуточное (ведь этот закон был в числе главных требований майдана) и принять окончательное решение после появления поправок к закону. Поправки были внесены в апреле, но на голосование еще не ставились. Закон они принципиально не меняют, а круг люстрируемых расширяют за счет кандидатов в депутаты и мэры всех уровней.
Распространение люстрации на выборные должности Венецианской комиссии не понравилась, но в целом окончательная оценка одних и тех же положений закона европейскими правоведами оказалась куда лучше промежуточной. Если ранее говорилось о «серьезных недостатках» документа, то в заключении, принятом 20 июня, их квалифицировали в «определенные». А главное, было подчеркнуто, что украинская власть сама вправе определять, кого ей люстрировать.
Что же произошла за эти полгода? Конечно, надо с негодованием отвергнуть мысль о том, что кто-то свыше сообщил Венецианской комиссии, какие выводы принять. Видимо, она изменила позицию по закону потому, что за это время поняла: Киев адекватно выражает истинные европейские, то есть евросоюзовские (но для Брюсселя, Берлина и Парижа это синонимы) интересы.
Так что если европейцы сейчас и покритикуют внесенные Порошенко конституционные изменения, всё равно их критика смягчится или вовсе исчезнет осенью, когда предстоит окончательное утверждение этого документа.
Нет Комментариев